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京津冀协同发展的关键是四个一体化学术争鸣www.hlmsw.cn,zenonia5

时间:2021-04-05来源:清逸文学网

  作者:中国人民大学公共管理学院 范永茂

  【核心提示】京津冀的一体化应该是以市场一体化为核心动力,以公共服务一体化为重要保障,以环境保护一体化为内在要求,以规划一体化为实现手段的全方位一体化进程。

  区域经济一体化已成为现在和未来相当长一段时间中国经济和城镇化发展的主要方式和模式。在众多的区域经济合作改革实践中,京津冀协同发展无疑是近年来国家最重要的区域一体化项目,已经切切实实上升为国家的一项重大战略部署且在稳步推进。京津冀一体化与已经较为成熟的长三角和珠三角的区域一体化相比有两点显著的不同。一是长三角和珠三角的一体化基本上是以市场为基础的、自发的经济一体化过程,而京津冀协同发展则是国内首次由中央政府主导推动的区域经济一体化的战略;二是京津冀协同发展除了要在经济一体化方面有突破外,还有一个主要的任务是破解北京的“城市病”,从这个意义上讲,京津冀协同发展的战略应该在探索如何破除影响政府行政管理深层次的体制机制等方面的改革的阻力和障碍方面做出有益的尝试。

  京津冀一体化包含四个方面

  习近平总书记强调,京津冀协同发展的内生驱动力源自“四个需要”:一是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要;二是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要;三是探索生鄂州哪家医院看癫痫病好态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要;四是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。习近平总书记关于推动京津冀协同发展国家战略的重要指示,既为破解京津冀三地发展困境指明了方向,也为破除体制机制障碍、促进京津冀协同发展提出具体要求。

  如果我们认真解读这“四个需要”,就能弄清京津冀协同发展的内涵,也就是京津冀到底应从哪些方面做到一体化。京津冀的一体化应该是以市场一体化为核心动力,以公共服务一体化为重要保障,以环境保护一体化为内在要求,以规划一体化为实现手段的全方位一体化进程。所谓市场一体化,要求三地在人才、资本、技术、产权等关系到经济发展的重要资源要素方面有合理配置,协调三地不同的资源禀赋,使各种生产要素在三地按照市场的要求合理流动,而且在协同的基础上发挥三地各自的特点,有益互补,互相促进。所谓公共服务一体化,是为了解决北京过分集中优质服务资源的“虹吸效应”和由此带来的区域资源要素流向的扭曲问题,三地应在公共交通、医疗、教育、养老等基本公共服务水平大体均衡的前提下丰富内涵。所谓环境保护一体化,就是说三地乃至周边其他地区在公共的环境治理问题上要共同努力,加强合作,破除各自为政的行政壁垒。

  上述三个方面的一体化最终必须落实到三地统一、有序、科学的发展规划一体化上,而且还必须做到规划先行。在总体规划方面太原癫痫病医院在哪,三地应明确各地的产业功能分区,避免各地彼此之间竞相降低招商门槛,恶性竞争。在城市发展上,三地应明确城市群的功能定位,发挥各自的比较优势,聚焦自身的历史传统、现有基础和未来潜力,形成发展合力。在公共服务上,三地应解决“最后一公里”的轨道和公共交通瓶颈问题,填补周边地区的公共服务洼地。

  需要特别注意的是,三地的规划一体化是整体通盘考虑的一体化规划,不是把三地各自的规划简单相加,如果那样就又会回到各自为政的老路。京津冀是中央政府自上而下主导下的一体化进程,三地规划就应该在中央政府领导下统一制订完成。这个规划要注重长期性、战略性,既立足未来一两年的任务,也着眼“十三五”甚至“十四五”期间的工作。同时,还要强调规划的一体化既意味着区域内不同省、市的协调一体化,也应包括在一个省域或市域范围内,不同城市或城区的统一协调规划。比如北京,虽然不同城区的经济结构和功能定位不尽相同,但各自的规划也应当服从、服务于国家的战略和首都新核心功能区的定位,在协调疏解核心城区人口、公共服务和财税收入方面应尽量步调一致。地方政府的规划发展意识,不要只盯着眼前的财税这点“小账”,应当着眼长远算政治“大账”。在规划理念上,政府先要学会“舍”与“得”,舍”和“得”的关系是辩证的,做好眼前的“舍”是为了将来更好地“得”,不要舍不得眼前的小利而忽视长远的大局,三地都应该有大局观念。

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  财税体制创新促进区域协调发展

  在京津冀协同发展规划的多个内容中,财税无疑是十分重要的一个方面,也是实现京津冀协同发展的路径之一,应该作为最重要的配套举措得到重视。财税不仅是国家治理的重要支柱,也是在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中必须着力强化的部分。特别是使市场在资源配置中发挥决定性作用和厘清政府与市场边界的过程中,税收作为财税制度的核心组成部分,其作用将更为突出。一个科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,也是实现善治重要的治理和政策工具。

  目前,京津冀的财税政策还存在很多不统一、不协调的地方,既影响了产业转移,也阻碍了城市功能群的整合。比如三地在税收优惠政策上不统一。在京津冀这个区域内,目前京津两地所享受的国家税收优惠政策较多,而相对较为落后、也需要更多优惠政策的河北所能享受的优惠政策却最少。在所得税后续管理方面,在现行的制度框架下,三个地方在税收优惠备案和损失税前扣除管理流程、高新技术企业和非营利组织认定及管理、核定征收企业管理等方面也都不协调一致。再以城镇土地使用税为例,该税种三地三标准。2014年河北省调整了城镇土地使用税,其税负已经超过京津两地,一路之隔的同样土地,仅仅因为行政隶属关系不同,税负相差就达三四倍,这对三地生产要素的自由流动显然是不利的。

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  此外,在涉及税收的利益协调机制方面,三地也不统一。这表现在三地对于企业的税收返还标准的差异上,也体现在对于总部经济的税收分配方面缺乏共识。三地如果继续为了保护自身利益各不相让,这种博弈只能阻碍产业转移和升级的步伐。在体制上,三地还要探索财税共享合作机制,实现产业转移地和承接地之间的分税机制,消除产业转移中的行政障碍等。最后,在涉及基础设施、公共服务、环境治理等跨区域的事务上,如何协调支出与收入的利益矛盾,更好地发挥财税的杠杆与引导作用方面,京津冀都有很多工作要做。

  财税优惠政策曾经在地方经济发展中扮演过重要角色,但是现在地方发展的理念不应该继续停留在要政策、要优惠的思想上。优惠政策固然能解决不少问题,但根本上还是需要地方的内生动力。地方靠优惠政策实现发展的时代恐怕已经过去,比如改革开放先行先试的排头兵深圳就已经到了发展的十字路口,早期享受各种税收优惠政策的红利释放和利用殆尽,现在必须重新探索如何进一步改革。京津冀也是一样,协同发展提供了改革的机会,要更多地在地方行政水平和管理能力的软实力上下功夫。在此过程中,需要注重创新驱动的作用,争取在财税手段、体制机制、政策工具等方面有所突破和创新,通过激发市场主体的积极性促进区域协调发展。

  (本文得到国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费的资助)

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